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:徐州市第二生活垃圾焚燒廠PPP項目案例分析

作者:康峰
發布時間
2018/07/13/ 11:07
來源
現代咨詢
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摘要生活垃圾焚燒的市場潛力正在逐步釋放。為鼓勵和引導社會資本進入基礎設施和公共服務領域,徐州市第二生活垃圾焚燒廠采用PPP模式運作并被列為江蘇省PPP試點項目。

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  摘要:生活垃圾處置是城市管理的一項重要內容,隨著“十三五”規劃的發布,生活垃圾焚燒的市場潛力正在逐步釋放。為鼓勵和引導社會資本進入基礎設施和公共服務領域,徐州市第二生活垃圾焚燒廠采用PPP模式運作并被列為江蘇省PPP試點項目。本文對該PPP項目的基本概況及實施情況進行概述,詳細分析項目運作過程中的重難點和創新點,為類似其他項目提供借鑒和參考。

  關鍵詞:垃圾焚燒 PPP項目

 

徐州市第二生活垃圾焚燒廠PPP項目案例分析

 

  一、項目背景

  生活垃圾焚燒項目相較于生活垃圾其他的處置方式(衛生填埋、堆肥等),可以有效的實現廢棄物的資源化利用,將生活垃圾轉變為電能,并且減重80%、減容90%;在技術相對成熟的情況下,可以有效的避免垃圾處置過程中的二次污染。因此,生活垃圾焚燒項目可以有效地對垃圾進行減量化、資源化、無害化處理,避免垃圾圍城,解決垃圾處理侵占土地的問題。“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃提出,到2020年,生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理能力的比例達到50%。

  根據《徐州市環境衛生專業規劃》以及相關預測分析,徐州市區生活垃圾量將在2020年將達到日均3409噸。而現有填埋場僅能使用2年,現有焚燒廠處理能力為1200噸/天。如果不再新建垃圾焚燒廠,徐州將面臨垃圾圍城的?;?。為滿足徐州市近20年的生活垃圾處理要求,本項目設計總處理規模為4000t/d(垃圾入廠量),其中一期2500噸/天;估算總投資約為18.81億元,其中一期估算投資額約為12.68億元。

  鑒于徐州市生活垃圾處置未來將有較大的缺口,新建垃圾處理設施迫在眉睫。為引導和鼓勵社會資本進入公共服務領域,提高公共服務供給效率,降低項目全生命周期成本,徐州市決定采用PPP模式運作徐州市第二生活垃圾焚燒廠。此外,固廢處置行業具有較強的運營特征,且本項目的投資和處置規模在行業內均位居前列,故本項目被評選為2016年江蘇省PPP試點項目。

 

  二、項目PPP運作

  1、項目PPP運作方式

  本項目采取PPP模式中的BOT運作方式運作,具體而言,由徐州市政府出資人先行設立項目公司,待社會資本中標后按約定比例對項目公司進行增資擴股。在合作經營期限內由項目公司負責本項目的融資、投資、建設及運營,項目公司通過可行性缺口補助和發電收入獲取合理的投資回報。在合作經營期限結束后,項目公司將本項目全部資產完好移交給徐州市政府或其指定的相關部門。

 

圖1 徐州市第二生活垃圾焚燒廠PPP運作圖

圖1 徐州市第二生活垃圾焚燒廠PPP運作圖

 

  基于項目運作以及前期工作安排,本項目先由政府出資主體成立項目公司,初期注冊資本暫定為本項目的政府出資額。待社會資本方中標后,社會資本方以增資擴股的方式入股該項目公司,最終項目公司的注冊資本增至估算投資額的20%。

 

圖2 徐州市第二生活垃圾焚燒廠投融資結構圖

圖2 徐州市第二生活垃圾焚燒廠投融資結構圖

 

  2、項目采購情況

  本項目于2017年8月25日進行資格預審,最終有十一家國內垃圾焚燒單位通過項目資格預審。于2017年10月12日進行公開招標,投標限價為項目一期滿負荷運營時的可行性缺口補助單價為42元/噸,最終通過綜合評分確定協鑫智慧能源股份有限公司、安徽盛運環保(集團)股份有限公司聯合體中標。

 

  三、項目亮點及難點

  1、先行成立項目公司,縮短項目運作時間

  PPP項目實際運作中,一般在社會資本中標后,再成立項目公司,然后由項目公司辦理建設相關手續,此種方式在項目招標完成后耗時時間較長。同時,垃圾焚燒項目建設前期工作手續較為繁瑣,如本項目在社會資本中標之后,再成立項目公司辦理項目建設前期相關手續,則可能面臨項目投產延誤,而造成短期內城市垃圾無法處理的問題。

  為避免在短期內垃圾不能及時處理而出現垃圾圍城的情況,縮短項目建設前期準備工作運作時間,在本項目方案設計時,需要充分考慮項目建設的迫切性,經過與政府方溝通后,決定由政府方先行成立項目公司。具體而言,政府方出資代表以政府方出資金額注冊項目,并由其負責推進前期工作(包括規劃、用地、可研、設計等),為項目的建設投產爭取時間;當社會資本中標后,通過增資擴股的方式入股項目公司,再由項目公司負責項目整體的建設、運營。

  由于政府出資代表先期成立的項目公司為政府獨資公司,屬于國有企業。項目公司在引入社會資本時,需要滿足《國務院辦公廳轉發國資委關于進一步規范國有企業改制工作實施意見的通知》(國辦發[2005]60號)的相關規定。

  2、設計多項舉措,合理化解垃圾量風險

  垃圾焚燒廠運營期間一個重大的運營風險是“吃不飽”或者“吃太多”,即垃圾量不足而使得項目公司虧損,或者垃圾量過多而使項目公司獲得高額收益。其發生的原因主要是項目規模設計時,是以城市發展規劃,地區的人口增長預測及人均垃圾量預測等因素,共同確定的生活垃圾處理設施規模。一旦這些預測值與實際發展情況存在較大差異時,就造成了項目實際垃圾量與設計處理規模不匹配的現象。

  一般垃圾焚燒項目,為確保項目穩定運營通常設置垃圾保底垃圾量,即在垃圾焚燒廠實際垃圾處理量低于某閥值時,政府方還按保底垃圾量給予項目公司補貼。此時,項目公司也將因缺少垃圾而導致的發電收入的降低,即使政府按照保底量給予項目公司補貼,項目公司也可能出現運營不經濟而虧損,因此,垃圾實際供應量是否能與垃圾設計處理量匹配是保障項目健康運營的關鍵。

  本項目設計處理能力規模較大,即4000噸/天(垃圾入廠量),政府方從以下幾個方面控制垃圾處理量與項目設計處理規模之間可能存在的不協調問題。首先,為避免盲目建設規模較大的項目,本項目按照分期建設的模式進行實施,項目一期設計處理能力為2500噸/天(垃圾入廠量),二期將在垃圾處理量持續穩定達到一期處理規模時才開始二期建設。其次,根據目前垃圾處理量的缺口,保守預計未來的本項目可用的垃圾量,再按照此垃圾量,在項目運營期前四年按年設置項目的保底垃圾量。在項目運營期第五年之后保底量為一期垃圾處理能力的90%,約2250噸/天(垃圾入廠量)。最后,徐州市另外仍保有一個垃圾填埋場和一個垃圾焚燒廠,未來如出現垃圾不足的情況,可以將該填埋場的垃圾供給到本項目上,或者靈活調配兩個垃圾焚燒廠的垃圾處理量。

  本項目方案在頂層設計層面,通過一些列的措施,使項目避免項目的實際處理垃圾量與設計處理能力不匹配的現象情況,保障項目健康穩定運營。

  3、重構補貼思路,創新可行性缺口補助計算方式

  傳統的垃圾焚燒項目,政府方通過采購方式,由社會資本方競爭每噸垃圾補貼單價,最終確定一家中標社會資本;待項目進入運營期后,政府方以中標補貼單價給予的項目公司可行性缺口補助。同時為保障項目公司收益,會引入收益調節機制,即設置保底垃圾處理量和項目超額收益分成。

  這種計算政府可行性缺口補助的方式比較常見,但隨著該方式的應用,也暴露出一些問題。如項目公司處理的垃圾越多,發電收入越多,對應的政府補貼卻越高,這使得項目公司獲得較高的利潤。由于垃圾焚燒行業的門檻較高,項目公司出現隱瞞經營收入、擴大經營成本的道德風險是大概率事件,這就使得收益調節機制失靈?;蛘呦钅抗敬淼睦砍て詰陀詒5桌渴?,政府按照保底量支付補貼,帶來的主要問題是保底量如何準確設計的問題,項目公司獲得經營收入(主要是政府補貼),能否彌補項目的投資和運營成本,是否會導致項目公司長期不經濟的運營而使得項目公司破產。

  為解決項目可行性缺口補助調節機制不靈敏的問題,需要重新設計垃圾焚燒項目的補貼思路。根據可行性缺口補助的定義:“指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報,而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式,給予社會資本或項目公司的經濟補助。”作為投資項目,項目投資成本及收益可粗略按下式計算:

  投資成本及收益=運營收入-運營成本+可行性缺口補助

  因此,可行性缺口補助=投資成本及收益-(運營收入-運營成本),該式可以詮釋可行性缺口補助是“使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報”,由政府給予經濟補助的方式。對于垃圾焚燒項目,以項目垃圾處理量初步估算運營成本與運營收入,再根據項目的投資情況對項目公司進行補助,可以保障項目公司的穩定持續運營,也不會出現項目公司獲得高額收益的情況。

  4、嚴格控制標準,建立按效付費機制

  垃圾焚燒項目雖然實現了資源化利用和減重80%、減容90%的目的,但是在生產過程中也會有部分污染物產生,即滲濾液、濾渣、飛灰、煙氣,俗稱“一進四出”。因此必須構建嚴格的控制標準和監管體系,防止出現治理污染時產生新的污染。

  在項目的控制標準方面,為保證在28年的合作期限中,本項目能安全、衛生、穩定的運營,監管體系中嚴格設計各項排放標準,其中滲濾液要求達到《污水綜合排放標準》(GB8978-1996)三級標準后排入市政管網,爐渣按照政府要求送到指定地點處理,飛灰按照危廢標準送入垃圾填埋場處理,煙氣要求達到歐盟2010/75/EU標準。

  嚴格的控制標準,還需要有效的監管與控制措施,使政府的監管有效的傳導至垃圾焚燒項目的各個過程中。為此,項目監管與控制措施方面,首先,將各項控制標準的指標納入項目的績效考核體系中,注重項目的結果導向性;其次,對垃圾焚燒生產過程進行分析,提煉出可操作、可實施的監管重點,將其列入監管范圍并形成監管考核記錄,注重項目生產的過程監管;再次,按月對項目進行考核計算月度考核得分,并形成月度考核報告,注重項目考核的時效性和全面性;最后,將月考核結果與季度可行性缺口補助的金額掛鉤,強化了項目公司的責任意識。本項目通過嚴格的控制標準,并構建了完整的從過程監管到結果監管的按效付費機制,實現了對項目的全方位的監管和把控。

 

 

責任編輯:Rachel
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